Educación para la Ciudadanía · Universidad de Salamanca
La introducción de la asignatura «Educación para la Ciudadanía» y de la competencia ciudadana en el currículo educativo español se produjo en 2006, con la reforma conocida como LOE. Esta incorporación, que responde a una agenda impulsada desde las instituciones europeas, estuvo rodeada de una polémica que conviene revisar críticamente: no por afán historiográfico, sino porque el propio contenido de la controversia demuestra hasta qué punto una sociedad democrática necesita que su ciudadanía entienda los valores democráticos.
El primer dato que conviene fijar es este: la educación para la ciudadanía no nace en España ni es una ocurrencia de un partido politico español. Es una propuesta que llega como compromiso asumido en foros transnacionales a los que España quiso pertenecer ya antes de ser un estado democrático, y en los que participa con voz y voto.
La incorporación de España al proyecto europeo se produce en 1986, pero el interés es anterior. La idea de que un país como España no podía afrontar en solitario los desafíos tecnológicos, económicos y políticos del siglo XX no es un descubrimiento de la Transición: ya el 9 de febrero de 1962 el ministro Fernando María Castiella dirigió al Consejo de la CEE una solicitud de asociación que quedó sin recorrido: las Comunidades Europeas consideraron que sus miembros debían tener gobiernos democráticos, condición que no cumplía la dictadura del general Franco. El requisito era coherente con el origen del proyecto: evitar que se repitan los conflictos que devastaron Europa bajo regímenes autoritarios. La solicitud formal de adhesión plena tuvo que esperar, por tanto, al 26 de julio de 1977, ya en democracia.
La secuencia temporal que conduce a la inclusión de la asignatura en el currículo educativo español es la siguiente:
España aprobó unos meses antes de la Recomendación la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en la que aparece la asignatura Educación para la Ciudadanía. Pero, si por la línea temporal la LOE no ejecuta el texto europeo porque se anticipa, no deja de responder a la misma agenda, iniciada en 1997.
Es importante recordar estos datos, porque desmienten por igual dos relatos que se han instaurado en la memoria colectiva: ni la materia fue una imposición súbita de Bruselas, ni fue una invención unilateral del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero. En una sociedad democrática, nada debe ser arbitrario o improvisado.
Con la entrada en vigor de la LOE y la inclusión de la asignatura «Educación para la ciudadanía» se desató una fuerte controversia en España. Las críticas sostenían que la asignatura podía convertirse en una herramienta de adoctrinamiento ideológico del Gobierno socialista al interferir en la educación moral de las familias, o promover una visión laica de la sociedad en conflicto con la educación religiosa. Se denuncia, por ejemplo, una intromisión del Estado en asuntos que deberían ser neutrales como la educación sexual, la diversidad familiar o la igualdad de género.
Conviene detenerse en la estructura de esta objeción, porque es contradictoria. La materia tiene por objeto que el alumnado aprenda a no ser adoctrinado: a deliberar, a argumentar, a reconocer derechos ajenos y a formarse un juicio moral propio afrontando la complejidad social. Sostener que enseñar eso es adoctrinar equivale a decir que enseñar a pensar es una forma de imponer qué pensar. El argumento se entiende si consideramos una premisa que no se enuncia: que la formación de la conciencia no debe ser competencia del espacio público común, sino de instancias particulares como la familia o la confesión religiosa.
Dicho de otro modo: la polémica no enfrentó a quienes querían formar moralmente contra quienes no querían hacerlo, sino que proponía un debate sobre quién debe controlar la educación moral que podría ser educativo pero, desafortunadamente, se pasó por alto.
Hay un contexto histórico que debemos tener en cuenta: el nacionalcatolicismo que definía ideológicamente el régimen del general Franco se concretaba en la imposición de los valores de la Iglesia católica española como medida de control social. Es decir, política e instituciones religiosas iban en todo momento de la mano y la formación en valores se delegaba a la catequesis. Los sectores más beligerantes contra la nueva asignatura eran, por tanto, los que habían administrado la educación en valores durante décadas en España desde una posición privilegiada.
En todo caso, la educación en democracia propone algo muy distinto a sustituir una tutela por otra. El objetivo de la educación en la democracia es abrir un espacio en el que cada individuo pueda construir su propia posición. Y no por tolerancia hacia la diferencia, sino por una razón operativa: ninguna sociedad dispone de antemano de la respuesta correcta a sus problemas. La pluralidad de perspectivas es el mecanismo mediante el cual una comunidad detecta sus propios errores y corrige su rumbo. La diferencia individual no es, por tanto, un residuo que la democracia deba soportar, sino la aportación de la que depende para seguir avanzando. Por eso la educación para la ciudadanía enseña procedimientos —diálogo, deliberación, argumentación, resolución pacífica de conflictos— y no conclusiones.
El Partido Popular —que gobernó España durante buena parte de los años en que estos compromisos educativos se negociaban en Europa (1996-2004)— respalda desde la oposición a las organizaciones católicas contrarias a la materia, y alimenta la polémica desde otras instituciones. Surgen campañas para reclamar el derecho de las familias a la objeción de conciencia frente a la asignatura, que obtienen respaldo público de dirigentes autonómicos, señaladamente de la presidenta de la Comunidad de Madrid, Esperanza Aguirre. La ironía es notable: Aguirre fue ministra de Educación y Cultura entre 1996 y 1999, los años en que España suscribía en el Consejo de Europa los compromisos de los que nace la Educación para la Ciudadanía Democrática.
La polémica gana presencia mediática y política, y también llega a los tribunales impulsada por diversas agrupaciones. Pero la justicia no aporta una solución en primera instancia porque los resultados son dispares: algunos Tribunales Superiores de Justicia reconocen la objeción de conciencia y otros la niegan. La situación se resuelve el 11 de febrero de 2009, cuando el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo unifica doctrina y rechaza el derecho a la objeción declarando que existen valores que configuran una ética común y constituyen el sustrato moral del sistema constitucional, cuya transmisión no constituye adoctrinamiento, y las familias no pueden situarse al margen de los valores constitucionales y democráticos. O, dicho de otro modo, que enseñar los valores de la Constitución es constitucional.
La vía judicial se agota años después, aunque no del modo que suele contarse: el Tribunal Constitucional no llegó a pronunciarse sobre el fondo. Los recursos de amparo fueron inadmitidos por motivos procesales —falta de interés legítimo o no agotamiento de la vía previa— en las STC 28/2014, de 24 de febrero, STC 41/2014, de 24 de marzo y STC 57/2014, de 5 de mayo. La doctrina vigente sobre la cuestión sigue siendo, por tanto, la del Tribunal Supremo de 2009. El pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la LOMCE es posterior y de otro alcance: STC 31/2018, de 10 de abril.
La asignatura «Educación para la Ciudadanía» que había introducido la LOE dejó de impartirse en el curso 2012-13. En agosto de 2012, tras el cambio de Gobierno y con Mariano Rajoy como presidente y José Ignacio Wert como ministro de Educación, Cultura y Deporte, se aprueba con urgencia —a pocas semanas del inicio de curso— el Real Decreto 1190/2012, de 3 de agosto, que modifica los currículos de Primaria y ESO. Las modificaciones son de naturaleza ideológica: desaparecen las referencias a la homosexualidad y a la diversidad de modelos familiares, y se incorporan contenidos como «La familia en el marco de la Constitución Española» o «terrorismo, estados fallidos fanatismo religioso Derecho internacional humanitario» —sin comas en el texto legal. Las cuestiones relativas a la mujer se reconducen al concepto genérico de «ser humano» y se utilizan giros como «compartir las tareas domésticas y de cuidado, tanto por los hombres como por las mujeres». Así, una polémica que ya se había ido agotando en la calle se reaviva desde las instituciones para satisfacer a los sectores cuyo apoyo se había reclamado durante la campaña electoral.
Nótese una contradicción. El Real Decreto se presenta como remedio contra el adoctrinamiento, pero lo que hace es reescribir el contenido moral del currículo por decreto, en pleno agosto y sin debate parlamentario. No se retiró al Estado de la formación moral; se cambió el signo de la que impartía.
En 2013 llega la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la Mejora de la Calidad Educativa (LOMCE), que vuelve a aplazar el viejo objetivo de un pacto de Estado por la educación. La asignatura obligatoria «Educación para la Ciudadanía» desaparece y se sustituye por «Valores Sociales y Cívicos» (Primaria) y «Valores Éticos» (ESO), como áreas alternativas a la Religión: el alumnado cursa una u otra. La formación cívica común deja así de ser común y queda subordinada a una elección de carácter confesional. La reforma consagra además una idea que marcará los desarrollos posteriores en torno a la formación en competencias sociales y cívicas: que los contenidos y competencias de la materia son transversales y no precisan una asignatura propia. Una tesis razonable que, en la práctica, suele traducirse en que lo que es responsabilidad de todos no acaba siéndolo de nadie.
El debate en torno a la implantación de la Educación para la Ciudadanía evidencia, en suma, un déficit de cultura democrática. La propia LOMCE declara que uno de los pilares del sistema educativo español es transmitir y practicar valores que fomenten la «libertad personal». Pero esas palabras suenan huecas cuando se olvida que las libertades personales se conquistaron construyendo un espacio político en el que las personas podían romper con el modelo familiar patriarcal y las tutelas morales de instituciones religiosas; o no, pero de forma individual y sin imponer sus preferencias a terceros.
La «libertad personal» no es compatible con la imposición de posiciones ideológicas —mayoritarias o no— que coarten el desarrollo autónomo del individuo. Y esto vale en las dos direcciones: ni el Estado puede sustituir la conciencia del alumnado, ni puede delegar esa sustitución en instancias privadas invocando la libertad de las familias. Así, por ejemplo, el artículo 27.3 de la Constitución Española señala derecho de los padres frente al Estado, pero no un derecho de los padres sobre la conciencia del hijo. «Educación para la Ciudadanía» era, precisamente, la asignatura encargada de recordar que el sujeto de la formación moral es el propio alumnado.
En la actualidad, la asignatura está recogida en la normativa vigente de Educación Primaria bajo la denominación «Educación en Valores Cívicos y Éticos», que en Castilla y León se imparte en 6.º curso (el Real Decreto 157/2022 se limita a situarla «en alguno de los cursos del tercer ciclo»). Si bien, como ya se avanzó, el desarrollo de la competencia ciudadana se plantea de forma transversal a lo largo de toda la etapa.
Para comprender los objetivos pedagógicos que orientan la materia hoy y las competencias que la acompañan, conviene recordar la normativa que regula su implementación.
Partiendo de que estas normas son conocidas, señalo a continuación una selección de fragmentos relevantes para la materia y sus competencias. El criterio de selección no es exhaustivo: destaco los pasajes en los que el legislador define el papel del alumnado como sujeto y no como destinatario de la formación moral.
1. En esta etapa se pondrá especial énfasis en garantizar la inclusión educativa, la atención personalizada al alumnado y a sus necesidades de aprendizaje, la participación y la convivencia, la prevención de dificultades de aprendizaje y la puesta en práctica de mecanismos de refuerzo y flexibilización, alternativas metodológicas u otras medidas adecuadas tan pronto como se detecten cualquiera de estas situaciones.
[…]
5. De igual modo, desde todas las áreas se promoverá la igualdad entre hombres y mujeres, la educación para la paz, la educación para el consumo responsable y el desarrollo sostenible y la educación para la salud, incluida la afectivo-sexual.
6. Asimismo, se prestará especial atención a la orientación educativa, la acción tutorial y la educación emocional y en valores.
[…]
9. Con objeto de fomentar la integración de las competencias, se dedicará un tiempo del horario lectivo a la realización de proyectos significativos para el alumnado y a la resolución colaborativa de problemas, reforzando la autoestima, la autonomía, la reflexión y la responsabilidad.
a) Conocer y apreciar los valores y las normas de convivencia, aprender a obrar de acuerdo con ellas de forma empática, prepararse para el ejercicio activo de la ciudadanía y respetar los derechos humanos, así como el pluralismo propio de una sociedad democrática.
[…]
c) Adquirir habilidades para la resolución pacífica de conflictos y la prevención de la violencia, que les permitan desenvolverse con autonomía en el ámbito escolar y familiar, así como en los grupos sociales con los que se relacionan.
d) Conocer, comprender y respetar las diferentes culturas y las diferencias entre las personas, la igualdad de derechos y oportunidades de hombres y mujeres y la no discriminación de personas por motivos de etnia, orientación o identidad sexual, religión o creencias, discapacidad u otras condiciones.
[…]
m) Desarrollar sus capacidades afectivas en todos los ámbitos de la personalidad y en sus relaciones con las demás personas, así como una actitud contraria a la violencia, a los prejuicios de cualquier tipo y a los estereotipos sexistas.
f) Competencia ciudadana.
La LOMLOE hace explícito lo que la polémica de 2006-2013 negaba: la educación afectivo-sexual y emocional es hoy un mandato normativo desde todas las áreas (art. 6.5 y 6.6), no un contenido marginal ni opcional; y la no discriminación por orientación o identidad sexual vuelve al texto del que había sido suprimida en 2012, esta vez no en el currículo de una asignatura, sino entre los objetivos generales de la etapa (art. 7.d), donde resulta mucho más difícil de revertir por decreto. El art. 6.9 refuerza además el enfoque competencial mediante proyectos y resolución colaborativa de problemas, base metodológica de esta materia: se aprende a deliberar deliberando.
La competencia ciudadana contribuye a que alumnos y alumnas puedan ejercer una ciudadanía responsable y participar plenamente en la vida social y cívica, basándose en la comprensión de los conceptos y las estructuras sociales, económicas, jurídicas y políticas, así como en el conocimiento de los acontecimientos mundiales y el compromiso activo con la sostenibilidad y el logro de una ciudadanía mundial. Incluye la alfabetización cívica, la adopción consciente de los valores propios de una cultura democrática fundada en el respeto a los derechos humanos, la reflexión crítica acerca de los grandes problemas éticos de nuestro tiempo y el desarrollo de un estilo de vida sostenible acorde con los Objetivos de Desarrollo Sostenible planteados en la Agenda 2030.
| Al completar la Educación Primaria, el alumno o la alumna… | Al completar la enseñanza básica, el alumno o la alumna… |
|---|---|
| CC1. Entiende los procesos históricos y sociales más relevantes relativos a su propia identidad y cultura, reflexiona sobre las normas de convivencia, y las aplica de manera constructiva, dialogante e inclusiva en cualquier contexto. | CC1. Analiza y comprende ideas relativas a la dimensión social y ciudadana de su propia identidad, así como a los hechos culturales, históricos y normativos que la determinan, demostrando respeto por las normas, empatía, equidad y espíritu constructivo en la interacción con los demás en cualquier contexto. |
| CC2. Participa en actividades comunitarias, en la toma de decisiones y en la resolución de los conflictos de forma dialogada y respetuosa con los procedimientos democráticos, los principios y valores de la Unión Europea y la Constitución española, los derechos humanos y de la infancia, el valor de la diversidad, y el logro de la igualdad de género, la cohesión social y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. | CC2. Analiza y asume fundadamente los principios y valores que emanan del proceso de integración europea, la Constitución española y los derechos humanos y de la infancia, participando en actividades comunitarias, como la toma de decisiones o la resolución de conflictos, con actitud democrática, respeto por la diversidad, y compromiso con la igualdad de género, la cohesión social, el desarrollo sostenible y el logro de la ciudadanía mundial. |
| CC3. Reflexiona y dialoga sobre valores y problemas éticos de actualidad, comprendiendo la necesidad de respetar diferentes culturas y creencias, de cuidar el entorno, de rechazar prejuicios y estereotipos, y de oponerse a cualquier forma de discriminación o violencia. | CC3. Comprende y analiza problemas éticos fundamentales y de actualidad, considerando críticamente los valores propios y ajenos, y desarrollando juicios propios para afrontar la controversia moral con actitud dialogante, argumentativa, respetuosa y opuesta a cualquier tipo de discriminación o violencia. |
| CC4. Comprende las relaciones sistémicas entre las acciones humanas y el entorno, y se inicia en la adopción de estilos de vida sostenibles, para contribuir a la conservación de la biodiversidad desde una perspectiva tanto local como global. | CC4. Comprende las relaciones sistémicas de interdependencia, ecodependencia e interconexión entre actuaciones locales y globales, y adopta, de forma consciente y motivada, un estilo de vida sostenible y ecosocialmente responsable. |
Es el descriptor decisivo para nuestro tema. Al término de la enseñanza básica se espera que el alumnado considere críticamente «los valores propios y ajenos» y desarrolle «juicios propios» para afrontar la controversia moral. Una norma que exige juicio propio no puede, sin contradecirse, prescribir su contenido: lo que se evalúa es la calidad del razonamiento, no su conclusión. Y, claro, los valores sometidos a examen crítico incluyen los propios, los heredados del entorno familiar y cultural. Esto es el núcleo de lo que se discutía en 2006: no si la escuela impone valores, sino si el alumnado tiene derecho a someter a examen los que ha recibido.
ANEXO III. Áreas de Educación Primaria — «Educación en Valores Cívicos y Éticos» (BOCyL n.º 190, de 30 de septiembre de 2022; el desarrollo del área concluye en la pág. 48810)
El área se organiza en cuatro ejes competenciales: (1) autoconocimiento y desarrollo de la autonomía personal; (2) comprensión del marco social de convivencia y compromiso con los principios, normas y valores democráticos; (3) actitudes compatibles con la sostenibilidad del entorno desde la interdependencia y la ecodependencia; y (4) educación de las emociones y los afectos. Los contenidos, en cambio, se distribuyen en tres bloques:
1.1. «…analizando las fortalezas y debilidades propias y promoviendo una posición moral autónoma.»
1.3. «Generar una posición moral autónoma mediante el ejercicio de la deliberación racional, el uso de conceptos éticos y el diálogo respetuoso con otros, examinando y contrastando de manera respetuosa distintos valores y modos de vida…»
2.1. «…mediante el uso crítico de los conceptos de ley, ética, civismo, democracia, justicia, dignidad, derechos humanos y paz… desarrollando una actitud de apertura.»
2.2. «Interactuar con otros adoptando, de forma motivada y autónoma, conductas cívicas y éticas orientadas por valores comunes…»
También en las competencias específicas: «El alumnado debe aprender de forma progresiva a dirigir su conducta según sus propios criterios… para convertirse en personas que puedan ejercer una ciudadanía libre y responsable, con dominio pleno tanto de sus acciones como de sus vidas»; «el objetivo es que el alumnado reflexione y adopte conscientemente sus propios juicios de forma motivada y autónoma».
Vale la pena medir la distancia recorrida. La norma vigente en Castilla y León —comunidad cuyo Gobierno se contó entre los críticos de la materia en 2006— titula su primer bloque de contenidos, literalmente, «Autoconocimiento y autonomía moral», y formula sus criterios de evaluación en términos de «generar una posición moral autónoma», «dirigir su conducta según sus propios criterios», «de forma motivada y autónoma», «examinar y contrastar distintos valores y modos de vida». Incluye además, sin eufemismos, «la educación afectivo-sexual» entre los contenidos del área. Estas expresiones no son ornamentales: son el criterio con el que legalmente se evalúa. Y lo que establecen es exactamente lo contrario de una tutela heterónoma. Si el resultado que la norma exige es una posición moral autónoma, entonces cualquier intervención —del Estado, de la familia, de una confesión o del propio docente— que pretenda fijar de antemano el contenido de esa posición incumple el currículo. La autonomía moral no es aquí un valor que la asignatura recomiende: es su criterio de evaluación, y por tanto el límite jurídico de toda injerencia externa en el proceso. De nuevo, el argumento de 2006 se invierte: el riesgo de adoctrinamiento no procede de la asignatura, sino de su ausencia. Sin un espacio escolar explícitamente dedicado a la deliberación, la formación moral del alumnado no desaparece —simplemente vuelve a quedar íntegramente en manos de los agentes que no están obligados a justificar ante nadie lo que transmiten.
Importante: si la autonomía moral es el criterio de evaluación, ¿cómo se evalúa sin premiar la conclusión que el docente considera correcta?
ANEXO V. Horario lectivo de Educación Primaria (tabla oficial, BOCyL pág. 48849)
En Castilla y León, Educación en Valores Cívicos y Éticos tiene asignadas 1,5 horas semanales, únicamente en 6.º curso (0 horas en 1.º-5.º), sobre un total de 25 horas lectivas semanales.
El dato conviene tenerlo presente como contrapeso realista de todo lo anterior: la competencia ciudadana se declara transversal a toda la etapa, pero su concreción como área propia se reduce a una sesión y media semanal en un único curso. La transversalidad es una decisión pedagógicamente defendible, pero, sin tiempo propio y sin responsable identificado, corre el riesgo de convertirse en la forma elegante de que el currículo afirme una formación que luego no se concreta.